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财政赤字不是洪水猛兽

来源:中国管理传播网 2009年07月10日

    赤字年年有,今年特别多。温总理3月5日在政府工作报告中披露,为弥补财政减收增支形成的缺口,2009年中国财政赤字将扩增至9500亿元。这的确是一个会让人感到惊奇的数字,要知道,这是新中国成立60年来最高额度的财政赤字,并且与2003年历史最大规模赤字3198亿元相比,在绝对量上增加了近200%。

    一石激起千层浪,对如此高的财政赤字该与不该的争议此起彼伏,争论的焦点便是高财政赤字带来的高风险,中国经济能够承受如此高位的风险压力吗,会不会对以后的经济增长带来隐患?

    国际上对财政赤字的高低评价标准有两个,一个是赤字率(赤字占GDP比重)不超过3%,一个是负债率(国债余额占GDP比重)不超过60%。当前的财政赤字已经触及了第一条标准,达到将近3%的水平,而负债率刚刚达到20%左右,离风险控制线还有一段较长的距离。因此,争议的焦点便转换为“2009年的积极财政政策是否过于激进”这样一个命题。

    我对财政赤字的关注点稍有不同:评价中国当前的积极财政政策,要从短期和中长期两个视角来看。从短期来看,积极的财政政策,甚至更高一些的财政赤字不仅是可行的,而且是必需的;从中长期来看,中国政府的负债风险则必须高度关注并积极应对。

    为什么短期的财政风险可以承受呢?尽管国际上评价国家财政赤字风险的标准一般是赤字率不超过3%,中国2009年的赤字率也的确已经接近这一警戒线。但是在我看来,赤字率并不足为凭:其一,这次财政赤字是通过发行国债和地方债筹措,而通过发行方式可以看出,主要的发行对象是国内民众,也就是说,国债释放出来的主要是当前46亿的居民储蓄。把银行负债变成了国债,把商业信用升级成国家信用,风险不是升高了,而是显著降低了;其二,中国正处于人口红利期的敏感阶段,每年新增的适龄就业人口和生产力提高后释放出来的农村人口构成了就业的巨大压力,如果不能很好的消化这个压力,带来的不仅仅是发展停滞的问题,更为严重的将是稳定的问题。在经济发展的大局面前,稳定是第一位的;其三,温总理反复强调信心比什么都重要,当前阶段如果中国经济真的掉头向下,则过去相当长一段时间的改革成果将会受到致命的打击,包括中国的民营经济和脆弱的制造业,因此,中国经济保持一定的增长速度,不仅仅可以换来信心,更可以换来经济结构优化的空间。

    从这个意义上讲,以财政赤字换来就业率的提升和GDP的适度增长,是宏观政策必须担负的责任,适度的风险也是必须付出的代价。所以说,财政赤字带来的短期风险和压力是中国的综合国力完全可以承受的,君不见,美国的赤字率已经高企到8%了吗?

    但是,并不是说财政赤字便对中国经济没有侵害。对于大家提到较少的另外一个指标,也就是负债率指标,笔者反倒更为担心。的确,按照公开的口径来看,中国目前的负债率是20%左右,离所谓的风险线还有很大一段距离。但是,如果考虑到中国的名义负债率并不能反映中国的实际负债水平,中国政府的隐性负债甚至可能高于当前的显性负债水平,那么实际的风险恐怕就比较可怕了!

 隐性负债的其中一个主体来自企业债,目前以各地方政府为背景的城市投资公司,正成为向国家发改委申请发行企业债券的主力军。而这些城投公司所发行的企业债券,被外界认为属于变相的地方债券。另据国家发展和改革委员会的消息,中国今年将扩大企业债券的发行,去年四季度以来,已有45家企业发行债券大体筹措资金1300多亿元,另有50多家企业已提出债券发行申请,预计筹集金额近1000亿。

    这些企业债,透支的是地方政府信用,最终同样会影响到国家经济安全。尽管相关的准确数字我并未得到,但是粗略估计,总额应该不会低于显性负债的水平。因此,如果算上隐性负债的话,中国政府的负债率水平将会达到接近60%风险控制线的程度。大规模赤字带来的最大挑战是其可持续性问题。政府一定要警惕未来两三年继续较大幅度增发财政赤字的可持续性。

    因此,在2009年实施积极的财政政策,安排一定额度的财政赤字不仅是必要而且必须。但是不同的机制安排也会影响到财政政策的有效性。

    首先,财政赤字不能仅仅是源于增加投资。我注意到一点:2009年财政预算中,全国财政收入66230亿元,增长8%;全国财政支出76235亿元,增长22.1%;全国财政收支差额9500亿元通过发债弥补。这说明一个问题,财政赤字可能是单边的投资增加造成的,而这将会进一步削弱内需对拉动经济的影响。事实上,通过一定程度的减少财政收入形成预算赤字的方式可能更为有效,也更能起到润物细无声的作用。

    其次,要谨防对劳动密集型企业冲击过大。我也注意到这次增加的很多投资是用于基础设施建设和改善民生建设。但是,从大型基础设施建设的刺激内需政策角度看,大量基础设施项目基本集中在大型的垄断性国有企业,调整中或许不一定出现“民企国企化,国企央企化,央企垄断化”的现象,但是对大量资源投入到垄断的资本密集型企业、而对劳动密集型企业冲击过大,这些状况还是需要防范。国务院发展研究中心金融研究所副所长巴曙松也提出建议,希望在增加投资的过程中,能够加大对于劳动密集型企业的关注。

    第三,对于地方债券的发行,还是要稳妥、审慎,不能一放了之。不仅仅要加强总量控制,还要加强结构控制和过程控制,否则地方政府的投资冲动可能会造就出大量良莠不齐的投资项目出来,积极的财政政策可能会被引向陌路。

    总之一句话:高额财政赤字短期风险可承受,中长期风险须关注,赤字财政的落实机制是解决当前问题的关键。

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